ThS. Bùi Thị Hồng Hạnh

Công ty CP Công nghệ HumanCore

Tóm tắt: Bài viết phân tích mối quan hệ giữa phân cấp, phân quyền và hiệu quả quản lý kinh tế trong bối cảnh Việt Nam chuyển sang mô hình chính quyền địa phương hai cấp. Trên cơ sở tổng hợp lý thuyết phân quyền tài khóa, quản trị đa cấp, trách nhiệm giải trình và kinh tế học thể chế, nghiên cứu xây dựng khung phân tích sáu điều kiện quyết định hiệu quả gồm: độ rõ của thẩm quyền và mức tự chủ; sự tương thích giữa nhiệm vụ và nguồn lực tài khóa; năng lực tổ chức - nhân sự; năng lực dữ liệu và quản trị số; trách nhiệm giải trình; và phối hợp liên cấp, liên địa phương. Nghiên cứu sử dụng phân tích thể chế - chính sách, tổng hợp tài liệu và đối chiếu dữ liệu thứ cấp giai đoạn 2021-2026. Kết quả cho thấy bước ngoặt năm 2025 đã tạo ra không gian phân quyền rõ hơn, loại bỏ tầng hành chính cấp huyện và mở rộng quyền chủ động ở cấp tỉnh, cấp xã; tuy nhiên, hiệu quả kinh tế không phát sinh tự động từ tinh gọn tổ chức. Các nút thắt nổi bật là nguy cơ lệch pha giữa nhiệm vụ và nguồn lực, chênh lệch năng lực cấp xã, phân mảnh đầu tư công, chi phí phối hợp liên địa phương, chất lượng thực thi không đồng đều và khoảng trống dữ liệu phục vụ đánh giá kết quả. Bài viết đề xuất chuyển trọng tâm từ phân giao thẩm quyền sang quản trị theo kết quả, gắn phân quyền với tài khóa, năng lực, dữ liệu, kiểm soát quyền lực và cơ chế phối hợp vùng; đồng thời phát triển quản trị số và trí tuệ nhân tạo theo nguyên tắc con người chịu trách nhiệm cuối cùng.

Từ khóa: Phân cấp; Phân quyền; Chính quyền địa phương hai cấp; Hiệu quả quản lý kinh tế; Quản trị đa cấp; Việt Nam.

Abstract

This article examines the relationship between decentralization, devolution of authority, and economic management efficiency in the context of Viet Nam’s transition to a two-tier local government model. Drawing on fiscal federalism, multi-level governance, accountability, and institutional economics, the study develops an analytical framework comprising six conditions for effective decentralization: clarity of authority and local autonomy; alignment between functions and fiscal resources; organizational and human-resource capacity; data and digital-governance capacity; accountability; and vertical as well as horizontal coordination. The study applies institutional and policy analysis, document synthesis, and triangulation of secondary evidence for 2021–2026. The findings suggest that the 2025 institutional reform created a clearer space for local autonomy, abolished the district tier, and expanded the decision-making role of provincial and commune governments. Nevertheless, organizational streamlining does not automatically translate into better economic governance. Major constraints include potential mismatches between mandates and resources, uneven commune-level capacity, fragmentation of public investment, inter-jurisdictional coordination costs, uneven implementation quality, and insufficient outcome-oriented data. The article recommends shifting from a delegation-centered approach to results-based multi-level governance, in which authority is matched with finance, capability, data, accountability, and regional coordination. Digital government and artificial intelligence should be used as decision-support infrastructure with human responsibility, auditability, transparency, cyber security, and safeguards against algorithmic bias.

Keywords: Decentralization; Devolution; Two-tier local government; Economic management efficiency; Multi-level governance; Viet Nam.

JEL Codes: H72, H77, H83, R58.

1. Đặt vấn đề

Phân cấp và phân quyền là một trong những trục cải cách thể chế có ảnh hưởng trực tiếp đến chất lượng quản lý kinh tế, bởi chúng quyết định cấp nào có quyền lựa chọn ưu tiên phát triển, phân bổ nguồn lực, cung ứng dịch vụ công, tổ chức đầu tư công, điều tiết không gian phát triển và chịu trách nhiệm về kết quả. Lý thuyết kinh tế công cho rằng việc đưa quyết định tới cấp chính quyền gần người dân và doanh nghiệp hơn có thể cải thiện mức độ phù hợp giữa chính sách với nhu cầu địa phương, khai thác tốt hơn thông tin phân tán và tạo động lực đổi mới quản trị. Tuy nhiên, lợi ích đó chỉ xuất hiện khi quyền hạn đi cùng nguồn lực, năng lực, trách nhiệm giải trình và cơ chế phối hợp; nếu không, phân quyền có thể chuyển địa điểm của sự kém hiệu quả từ trung ương xuống địa phương, làm gia tăng phân mảnh, bất bình đẳng và chi phí phối hợp (Oates, 1999; Bardhan, 2002; Smoke, 2015). Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030 đã đặt trọng tâm vào cải cách thể chế, tổ chức bộ máy, chế độ công vụ, tài chính công và Chính phủ số (Chính phủ, 2021). Đến năm 2025, cải cách chuyển sang cấp độ cấu trúc: Quốc hội sắp xếp lại đơn vị hành chính cấp tỉnh còn 34 tỉnh, thành phố; sửa đổi một số điều của Hiến pháp và kết thúc hoạt động của đơn vị hành chính cấp huyện từ ngày 1/7/2025; đồng thời ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương số 72/2025/QH15 để thiết lập cơ sở pháp lý cho mô hình chính quyền địa phương hai cấp (Quốc hội, 2025a; Quốc hội, 2025b; Quốc hội, 2025c). Cùng thời điểm, 28 nghị định về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền được ban hành để tái cấu trúc hàng loạt nhiệm vụ quản lý từ cấp huyện sang cấp tỉnh, cấp xã hoặc cơ quan chuyên môn (Chính phủ, 2025a).

Bối cảnh cải cách còn được mở rộng qua các nhóm chính sách lớn. Thứ nhất, Nghị quyết số 57-NQ/TW xác định khoa học, công nghệ, đổi mới sáng tạo và chuyển đổi số là đột phá quan trọng hàng đầu, thúc đẩy đổi mới phương thức quản trị quốc gia (Bộ Chính trị, 2024), và Chương trình hành động tiếp tục được cập nhật trong năm 2026 (Chính phủ, 2026a). Thứ hai, Nghị quyết số 66-NQ/TW đặt yêu cầu đổi mới căn bản công tác xây dựng và thi hành pháp luật, giảm độ trễ thể chế trong bối cảnh phát triển mới (Bộ Chính trị, 2025a). Thứ ba, Nghị quyết số 68-NQ/TW và Nghị quyết số 198/2025/QH15 đặt khu vực kinh tế tư nhân vào vị trí động lực phát triển quan trọng, làm gia tăng yêu cầu đối với chính quyền địa phương về chất lượng môi trường kinh doanh, tính dự báo, tốc độ xử lý thủ tục và khả năng cung cấp hạ tầng - dịch vụ hỗ trợ doanh nghiệp (Bộ Chính trị, 2025b; Quốc hội, 2025h). Vì vậy, thước đo thành công của mô hình hai cấp phải vượt ra ngoài số lượng đầu mối được cắt giảm để xem xét tác động tới chất lượng điều hành kinh tế và năng lực kiến tạo phát triển.

Bài viết nhằm phân tích cách thức phân cấp, phân quyền trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp tác động tới hiệu quả quản lý kinh tế ở Việt Nam, trên cơ sở kết nối thiết kế thể chế với bằng chứng thứ cấp giai đoạn 2021-2026. Đóng góp của bài viết là đề xuất khung sáu điều kiện hiệu quả của phân quyền thay cho cách tiếp cận chỉ đo mức độ chuyển giao nhiệm vụ. Tiếp theo là chỉ ra một nghịch lý thể chế: giảm một tầng hành chính có thể làm giảm chi phí theo chiều dọc nhưng đồng thời làm tăng nhu cầu phối hợp theo chiều ngang và làm dày chức năng của cấp xã; do đó hiệu quả ròng phụ thuộc vào thiết kế phối hợp và năng lực hấp thụ. Thêm nữa là đưa yếu tố dữ liệu, quản trị số và trí tuệ nhân tạo vào khung phân quyền như một dạng hạ tầng thể chế, bởi trong mô hình ít tầng hơn, tốc độ và chất lượng trao đổi dữ liệu trở thành điều kiện thay thế một phần cho các tầng trung gian. Cuối cùng là tiếp cận cơ chế đặc thù của các đô thị lớn như một dạng phân quyền bất đối xứng có kiểm soát, qua đó đề xuất cơ chế thử nghiệm - đánh giá - nhân rộng thay vì mở rộng ngoại lệ theo cách rời rạc.

2. Cơ sở lý luận và tổng quan nghiên cứu

2.1. Khái niệm phân quyền, phân cấp và hiệu quả quản lý kinh tế

Trong nghiên cứu quản trị công, phân quyền thường được dùng theo nghĩa rộng để chỉ sự dịch chuyển quyền lực, trách nhiệm và nguồn lực từ cấp cao xuống cấp thấp hơn; tuy nhiên, phân biệt giữa chuyển giao quyền quyết định, phân cấp hành chính và ủy quyền có ý nghĩa rất lớn đối với trách nhiệm giải trình. Tiebout (1956) cho rằng đa dạng hóa cung ứng công ở cấp địa phương có thể cho phép sự phù hợp tốt hơn giữa gói dịch vụ - thuế và sở thích của cộng đồng trong điều kiện di chuyển; Oates (1999) phát triển lập luận rằng, khi không có lợi thế quy mô hay ngoại tác lớn, cung ứng một hàng hóa công ở cấp gần với người hưởng lợi có thể nâng cao phúc lợi do phản ánh tốt hơn dị biệt địa phương (Tiebout, 1956; Oates, 1999). Trong điều kiện các nước đang phát triển, giả định về di chuyển tự do, thị trường thông tin đầy đủ và năng lực địa phương đồng đều thường không thỏa mãn; vì thế, các kết luận chuẩn cần được điều chỉnh bởi kinh tế chính trị, năng lực nhà nước và ràng buộc thể chế (Bardhan, 2002).

Trong khuôn khổ pháp lý mới của Việt Nam, phân quyền mang nội hàm gần với trao quyền tự quyết có trách nhiệm, còn phân cấp thiên về bố trí thực hiện nhiệm vụ một cách thường xuyên trong chuỗi hành chính. Đây không phải khác biệt thuật ngữ thuần túy. Khi một địa phương chỉ được giao nhiệm vụ nhưng không có quyền điều chỉnh công cụ, nguồn lực hoặc quy trình, họ phải chịu trách nhiệm đầu ra mà không kiểm soát đầy đủ đầu vào; khi đó hình thành trách nhiệm không đi cùng quyền hạn. Ngược lại, nếu địa phương có quyền quyết định rộng nhưng thiếu chuẩn kết quả, kiểm toán, minh bạch và kỷ luật ngân sách, nguy cơ quyền hạn không đi cùng trách nhiệm xuất hiện. Vì vậy, thiết kế tốt phải đồng thời giải quyết hai bất đối xứng này (Quốc hội, 2025c).

Bài viết định nghĩa hiệu quả quản lý kinh tế địa phương là khả năng của chính quyền chuyển hóa quyền hạn và nguồn lực công thành kết quả phát triển với chi phí giao dịch hợp lý, bảo đảm tính hợp pháp, minh bạch, công bằng và bền vững. Khái niệm này bao gồm ít nhất năm khía cạnh: hiệu quả phân bổ nguồn lực; hiệu quả vận hành và tốc độ xử lý; chất lượng môi trường kinh doanh và dịch vụ công; khả năng phối hợp xử lý ngoại tác liên địa phương; và mức độ trách nhiệm giải trình đối với kết quả.

Thông tin chi tiết bài viết tại đây